Vol. 5 – Núm. 1: Edición Especial “El derecho en Ecuador”
Febrero / 2022
La crisis del covid-19 y las políticas laborales, apuntes para cambios estructurales
The covid-19 crisis and labor policies, points for structural changes
Danny Cifuentes Ruiz[1]
Universidad de Otavalo. dcifuentes@uotavalo.edu.ec
John Giraldo Diaz[2]
Grupo de Investigación Política y Territorio. jegiraldod@gmail.com
Recibido: 01/09/2021 Aceptado: 12/01/2022 Publicado: 12/02/2022
¿Cómo citar?:
Cifuentes, D.; Diaz, J. (2022). La
crisis del covid-19 y las políticas laborales, apuntes para cambios
estructurales. Revista
Científica Mundo Recursivo, 5(1 Edición
Especial “El derecho en Ecuador”), 147-164.
Resumen
Entre las principales causas que se consideran al explicar la expansión descontrolada del COVID-19 en Ecuador, se encuentra el poco acatamiento del aislamiento poblacional establecido por el gobierno. Con este antecedente se planteó la siguiente interrogante: ¿por qué la población desobedece las medidas de confinamiento pese a los riesgos que esto implica? El propósito del estudio aporta elementos para la reflexión y la acción frente a este tipo de crisis, principalmente pública. Metodológicamente la investigación usó el análisis documental priorizando datos estadísticos oficiales y normativos relacionados con el contexto social y laboral de personas con ingresos inferiores al salario mínimo. El estudio concluyó que la población vulnerable, por condiciones materiales no pudo acatar las medidas decretadas de confinamiento social. La ausencia de políticas públicas orientadas a mitigar el desempleo y subempleo afectan las condiciones de vida de los ecuatorianos, destacando en especial el caso de Guayaquil.
Palabras Clave: Políticas Públicas, empleo, seguridad social, población vulnerable, cambios estructurales
Abstract
Among the main causes that are considered when explaining the uncontrolled expansion of COVID-19 in Ecuador, is the lack of compliance with the population isolation established by the government. With this background, the following question was raised: why does the population disobey the confinement measures despite the risks that this implies? The purpose of the study provides elements for reflection and action in the face of this type of crisis, mainly public. Methodologically, the research used documentary analysis, prioritizing official and normative statistical data related to the social and labor context of people with incomes below the minimum wage. The study concluded that the vulnerable population, due to material conditions, could not comply with the decreed measures of social confinement. The absence of public policies aimed at mitigating unemployment and underemployment affect the living conditions of Ecuadorians, especially the case of Guayaquil.Key Words: Public Policies, employment, social security, vulnerable population, structural changes
Una de las principales causas que se exponen para explicar la expansión descontrolada del COVID-19 en Ecuador, tiene que ver con el poco acatamiento de las medidas de confinamiento definidas por parte del gobierno frente al aislamiento de la población. A esto se añade, que existen vínculos importantes, socioeconómicos, entre este país y otros como España. Se presume que el paciente 0 que provino de allí, reportó el ingreso a Ecuador el 14 de febrero del presente año[3]. Las razones enunciadas por epidemiólogos y demás autoridades sanitarias, no esclarecen del todo, el hecho que sea la ciudad de Guayaquil en los inicios de la emergencia sanitaria, uno de los epicentros de esta pandemia no solo en el país, sino en la región.
Pero, ¿las causas detrás de esta crisis se deben a la desobediencia de la población de Guayaquil como se ha venido planteando? Si se sigue este criterio, ¿por qué la población de esta ciudad desobedece pese al riesgo que esto implica? La investigación aporta elementos para la reflexión y la acción pública; se sostiene que las principales causas, no coyunturales sino estructurales de esta crisis, se encuentran en la composición socioeconómica del mercado laboral ecuatoriano que incluye personas con empleo pleno y adecuado; subempleo y empleo no pleno, o desempleo que permite definir un grupo poblacional vulnerable con ingresos inferiores al salario mínimo; con poca capacidad de ahorro y cobertura a los sistemas de seguridad social; actividades económicas desarrolladas principalmente en el espacio público; y sin ningún tipo de registro formal para su operación. Una población que, por condiciones materiales no pueden acatar las medidas decretadas de aislamiento social.
Desarrollo
Aproximación al mercado laboral en el país
Según los datos de la encuesta de empleo, subempleo y desempleo, la clasificación de la población económicamente activa en el país, se da en dos grandes grupos:
· Empleo: En este grupo se incluye la población que cuenta con un empleo adecuado, y aquella que tienen un subempleo, un empleo no pleno o no remunerado, y aquel tipo de empleo no clasificado.
· Desempleo: En este grupo se incluyen las personas sin empleo, que están disponibles para trabajar y aquellas que se encuentran buscando trabajo o han realizado gestiones concretas para conseguir empleo o establecer un negocio.
Esta clasificación señala un aspecto importante. Existe un grupo conformado por personas en subempleo, en empleo no pleno o no remunerado y desempleadas, que comparten al menos una característica relevante para el análisis: no perciben ingresos o éstos son inferiores a un salario mínimo[4]. Esto identifica un grupo de población vulnerable ante la actual situación de emergencia sanitaria.
Durante el periodo 2010-2019, para las ciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca, Machala y Ambato, la tasa de empleo pleno/adecuado ha mantenido una dinámica más o menos constante o sin variaciones estadísticamente significativas, en cada una de estas ciudades. De las cinco ciudades analizadas en la tabla 1, Quito y Cuenca mantienen porcentajes por encima del 60%. Se resalta de igual forma que, solo la ciudad de Machala ha logrado subir cinco puntos porcentuales; si se comparan las cifras de 2010 frente a las de 2019. Contrario a esto, las cuatro ciudades restantes presentan un descenso en esta tasa cuando se compara 2010 con 2019.
Tabla 1.
Tasa de empleo pleno/adecuado periodo 2010-2019
|
Quito |
Guayaquil |
Cuenca |
Machala |
Ambato |
|
|
2010 |
65% |
55% |
66% |
50% |
54% |
|
2011 |
63% |
57% |
65% |
56% |
61% |
|
2012 |
62% |
60% |
67% |
58% |
57% |
|
2013 |
70% |
57% |
68% |
58% |
56% |
|
2014 |
70% |
60% |
65% |
55% |
61% |
|
2015 |
66% |
56% |
64% |
57% |
58% |
|
2016 |
57% |
49% |
56% |
49% |
46% |
|
2017 |
61% |
50% |
57% |
51% |
54% |
|
2018 |
57% |
52% |
61% |
55% |
52% |
|
2019 |
54% |
51% |
63% |
55% |
50% |
|
Promedio/ ciudad |
62% |
54% |
63% |
54% |
54% |
Nota: Elaboración propia basada en INEC, 2019.
El mercado laboral se complementa con las tasas de subempleo y desempleo. Las tablas 2 y 3 presenta los datos de estas categorías. Resulta estadísticamente significativo, el hecho que Guayaquil alcanzara niveles de subempleo por encima del 20% para los años 2016 y 2017, mientras el resto de ciudades se mantuvieron por debajo del 20%. Para las cinco ciudades, un incremento importante en la tasa de subempleo se da a partir del 2016, hecho que se resalta. Si bien, 2018 parece ser un año de disminución, el aumento vuelve en 2019, exceptuando a Guayaquil.
A diferencia de la categoría de empleo pleno/adecuado, el subempleo si ha demostrado una variación importante durante la década analizada. Momentos de aumentos progresivos hasta alcanzar un pico considerable en 2017; seguido de un año de descenso en 2018 y de nuevo aumento en 2019. Aunque el comportamiento ha sido disímil para las cinco ciudades, en un análisis comparativo, es Guayaquil la ciudad con la mayor tasa de subempleo. De igual forma, frente a ciudades como Quito o Cuenca, entre 2010 y 2015 Guayaquil mantuvo una tasa de subempleo cercana o por encima del 10%, mientras Quito y Cuenca la mantuvieron cercana o por encima del 5%.
Tabla 2.
Tasa de subempleo periodo 2010-2019
|
Periodo |
Quito |
Guayaquil |
Cuenca |
Machala |
Ambato |
|
2010 |
7.7% |
13.1% |
6.2% |
14.8% |
6.8% |
|
2011 |
4.7% |
9.5% |
5.8% |
8.3% |
6.1% |
|
2012 |
4.0% |
7.5% |
3.7% |
7.2% |
6.1% |
|
2013 |
6.4% |
9.3% |
5.5% |
9.5% |
9.5% |
|
2014 |
5.0% |
10.3% |
4.6% |
8.9% |
9.4% |
|
2015 |
5.5% |
12.4% |
6.3% |
9.5% |
10.7% |
|
2016 |
13.1% |
20.2% |
11.0% |
13.0% |
17.0% |
|
2017 |
11.7% |
21.0% |
11.9% |
15.9% |
15.2% |
|
2018 |
9.7% |
18.9% |
8.6% |
11.7% |
11.6% |
|
2019 |
13.9% |
16.2% |
9.1% |
12.2% |
13.6% |
|
Promedio/ ciudad |
8.17% |
13.84% |
7.27% |
11.2% |
10.6% |
Nota: Elaboración propia basada en INEC, 2019.
A propósito de la categoría de desempleo, resulta estadísticamente significativo, la disminución progresiva de esta tasa en Guayaquil, proporcional con el aumento en su tasa de subempleo. El comportamiento de esta categoría en las otras ciudades, tiene ciertas variaciones. En Quito se resalta que en 2016 se duplicó la tasa de desempleo en comparación con 2015, mientras en Cuenca, Machala y Ambato se mantiene una dinámica estable, cercana al 5%.
Tabla 3.
Tasa de desempleo periodo 2010-2019
|
Periodo |
Quito |
Guayaquil |
Cuenca |
Machala |
Ambato |
|
2010 |
4.3% |
7.6% |
2.5% |
4.3% |
3.2% |
|
2011 |
4.3% |
5.9% |
3.9% |
4.6% |
2.3% |
|
2012 |
4.4% |
5.5% |
3.7% |
4.4% |
3.3% |
|
2013 |
4.0% |
5.7% |
3.7% |
3.8% |
3.4% |
|
2014 |
3.2% |
4.0% |
2.3% |
2.5% |
3.7% |
|
2015 |
4.9% |
4.8% |
3.3% |
2.7% |
5.7% |
|
2016 |
9.1% |
6.4% |
4.8% |
5.3% |
7.1% |
|
2017 |
9.4% |
4.4% |
5.6% |
5.6% |
6.1% |
|
2018 |
8.2% |
3.1% |
4.7% |
5.4% |
3.4% |
|
2019 |
7.9% |
2.9% |
3.7% |
4.2% |
4.0% |
|
Promedio/ ciudad |
5.97% |
5.03% |
3.49% |
4.28% |
4.22% |
Nota: Elaboración propia basada en INEC, 2019.
El mercado laboral que se describe en las tablas anteriores, resulta mucho más complejo en la realidad, pues deben incorporarse otras variables relacionadas con las condiciones de vulnerabilidad o disfrute de derechos fundamentales por parte de las personas con estas formas de empleo no pleno. Entre ellas, acceso a vivienda digna, a educación, a alimentación, entre otras. Para que las personas puedan acatar las medidas determinadas frente a la crisis sanitaria y social desatada por el COVID-19, no solo deben tener resueltas parte de estas necesidades básicas sino también contar con un aseguramiento social que garantice el acceso al sistema de salud, y a subsidios y demás apoyos económicos, mientras están cesantes por cumplir con las medidas de aislamiento social.
Si bien la mitad aproximada de la población económicamente activa cuenta con un empleo adecuado/pleno, la mitad restante se encuentra en subempleo, con empleo no adecuado o desempleada. Es decir, personas con ingresos inferiores al salario mínimo, sin posibilidades de generar ahorros voluntarios para enfrentar épocas de crisis, y sin cobertura de seguridad social, como se presenta en la figura 1.
Figura 1.
Cobertura comparada en seguridad social, marzo 2018[5]
Nota: Elaboración propia basada en INEC, 2018.
Este análisis comparativo a nivel nacional, resalta el elevado porcentaje de personas en subempleo sin ninguna cobertura de seguridad social[6]. Según las estadísticas antes presentadas, es lógico afirmar que, la población en subempleo, empleo no pleno y desempleada es la más vulnerable a la crisis social y sanitaria, dadas las barreras de acceso a sistemas de salud y seguridad social. Por lo tanto, la ciudad de Guayaquil, con los niveles más altos de subempleo, resulta ser una de las más vulnerable del país. Adicional a esto, se resaltan dos aspectos que caracterizan a este grupo poblacional.
· Dificultad en la organización: Dadas las características de subempleo, empleo no pleno y desempleo, las personas que integran este grupo tienen dificultades para realizar negociaciones colectivas sobre ajustes salariales, pago de horas extras, cotizaciones en fondos de pensiones, cobertura en seguridad social, calidad del sistema de salud y mejoramiento de las condiciones físicas de trabajo, entre otros aspectos. Es decir, son sujetos de derechos, con baja capacidad de acción colectiva y baja incidencia en las decisiones públicas.
· Ausencia de derechos: La baja capacidad de acción e incidencia de este grupo de personas, dificulta la exigencia de derechos fundamentales como el derecho a la vivienda, a la educación y a la salud; al tiempo que el actuar del Estado social de derecho tampoco demuestra su enfoque garantista.
Las estadísticas han señalado la configuración de un amplio sector poblacional, sin capacidad organizativa para demandar al Estado la garantía de sus derechos y con altos niveles de vulnerabilidad ante una crisis como la actual. Esta configuración advierte el papel preponderante de la política laboral, como herramienta para preparar el actuar público ante situaciones de crisis y emergencia, generando incentivos y condiciones para empleadores y trabajadores, que permitan un ingreso y permanencia en el sector formal y en actividades de empleo pleno y adecuado.
Política laboral en Ecuador
En este apartado se presentan, de manera general, las principales decisiones públicas en materia laboral en Ecuador, en la última década. Aunque esta descripción resulte general, el principal propósito es el de identificar el carácter de estas decisiones, en cuanto los instrumentos de política seleccionados, los objetivos perseguidos y los efectos generados.
Es importante señalar que, si el mercado laboral depende de variables macroeconómicas, las políticas laborales deben responder a las fluctuaciones cíclicas de la economía, tanto en sus etapas de crecimiento como en los momentos de desaceleración (Grupo FARO, 2019). Es decir, también deben prever los efectos negativos en el empleo y en el bienestar de los trabajadores. De allí la importancia de analizar el desempeño de las políticas laborales en un momento de crisis económica, social y sanitaria como el que se vive en la actualidad.
Un elemento a destacar en la política pública en materia laboral en Ecuador es su marco normativo. La Constitución de 2008 se caracteriza por establecer principios que buscan mejorar el empleo en el país y el bienestar de los trabajadores. En torno a ello la asamblea constituyente dicto distintos mandatos constituyentes que regulan la remuneración mensual para los trabajadores, la estabilidad laboral, la prohibición de cualquier forma de precarización laboral, la eliminación de la contratación por horas, entre otros. Por su parte el artículo 33 de la Constitución define al trabajo no solo como un derecho, sino, a demás, como un deber social, factor que procura garantizar el trabajo y empleo en Ecuador. Además, busca mejorar las condiciones laborales de adultos mayores, jóvenes, mujeres y personas con discapacidad, para ello, la política laboral promueve una adecuación de la legislación interna en cada un grupo antes señalado.
Por su parte, la legislación en Ecuador busca a través de su aplicación, hacer efectivos los mandatos y derechos constitucionales antes indicados. En este contexto, se puede destacar el establecimiento de un salario digno en el código orgánico de la producción, comercio e inversión; el derecho al trabajo que tienen las personas con capacidad, previsto en la ley orgánica de discapacidades; la ampliación de los beneficios de la seguridad social que contempló la ley reformatoria a la ley de seguridad social; la penalización de la no afiliación a la seguridad social, tipificado en el código integral penal; se regula el trabajo del hogar y se reforman varios artículos del código de trabajo en la ley Orgánica para la justicia laboral y reconocimiento del trabajo en el hogar; en la ley orgánica para la promoción del trabajo, juvenil, se regula la excepcionalidad de la jornada de trabajo, cesantía y seguro de desempleo se reformó la ley de pasantías en el sector empresarial, se reforma al código del trabajo y la ley de seguridad social a fin de mejorar la regulación del derecho del trabajo juvenil.
Metodología
El estudio se desarrolla a través de un enfoque cualitativo, que recabó información a través del análisis documental profundo. Tiene un alcance descriptivo considerando el desarrollo de conceptos relacionados con las políticas sociales y laborales orientadas al acercamiento y comprensión de la problemática de estudio. Se destaca la revisión de documentos teóricos, normativos e informes estadísticos.
En el análisis documental se destacan los resultados que en materia laboral han sido publicados por Instituto Nacional de Estadísticas y Censos INEC. En cuanto a los elementos teóricos, aquellos relacionados con las políticas sociales y laborales. Finalmente, en el análisis normativo se destacan aquellas disposiciones que describen el marco regulatorio del Ecuador en los últimos diez años en materia laboral y social.
Resultados
De la descripción realizada se pueden destacar los siguientes aspectos a manera de resultados.
Lo que se ha hecho:
Las decisiones tomadas se han concentrado, principalmente, en el mejoramiento de las condiciones laborales. Esto se refleja en la regulación salarial y en la estabilidad, en las formas de contratación, en la extensión de la seguridad social a núcleos familiares, y en las condiciones contractuales de la población con discapacidad. Sumado a esto, también se han tomado decisiones relacionadas con la inclusión de sectores poblacionales al mercado laboral como el de los jóvenes, bajo relaciones formales; así como el reconocimiento y regulación de formas de trabajo doméstico y no remunerado en los hogares.
Lo que no se ha hecho:
Pese al lugar preponderante que ocupa el empleo no pleno o inadecuado en el mercado laboral, no se identifican decisiones que busquen incidir, ya sea de manera directa o indirecta, en este asunto. Como se señaló antes, las principales preocupaciones han girado en torno a regular la parte formal del mercado laboral. De acuerdo con Olmedo (2018), todo tipo de empleo que no sea adecuado o pleno, también debe ser objeto de política. La ausencia de decisiones públicas en este sentido, pueden explicar en parte, las consecuencias que ha tenido la crisis actual.
La ausencia de políticas públicas orientadas a incidir en el empleo no pleno o inadecuado, se manifiesta en el deterioro de las condiciones de vida y de salud pública por las que atraviesan los ecuatorianos y en especial los guayaquileños en la actual emergencia sanitaria, quienes registraron en el 2018 la tasa de pobreza más alta del país con el 14.1 %[7]. En este contexto es fundamental promover el diseño de políticas públicas más integrales, es decir, que fomenten las mejoras de las condiciones en el ámbito formal, sin dejar de lado aquellas necesidades apremiantes que giran en torno al subempleo o al desempleo.
La integralidad de las políticas públicas generarán efectos positivos en el mercado laboral, en la medida en que se movilicen instrumentos de política en diferentes ámbitos como: economía, educación, cultura, salud, tecnología, industria, desarrollo territorial, entre otras; y de esta manera se generen cambios cuantitativos y cualitativos en el ámbito del empleo pleno, garantizado su estabilidad y mejorando sus condiciones, y combatiendo el subempleo y el desempleo presentes en la sociedad.
Finalmente, según la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) las políticas públicas orientadas a mejorar las condiciones del empleo pueden clasificarse en activas y pasivas. Las primeras, caracterizadas por estar diseñadas con una perspectiva a largo plazo, actúan sobre la oferta y la demanda del trabajo, atacan aspectos estructurales y buscan generar nuevos empleos. Por su parte, las políticas pasivas se orientan en ciclos cortos y procuran reducir el desempleo a través de subsidios. Para Julio César Neffa, las políticas públicas de empleo deben diseñarse considerando ambos aspectos. Por un lado, buscando empleos estables; y por otro protegiendo a los desempleados a través de subsidios y mecanismos que permitan el acceso a la seguridad social[8]. En este sentido, tanto políticas activas como pasivas resultan fundamentales para enfrentar crisis como la desatada con el COVID-19.
Referencias Bibliográficas
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